1、慈善体制改革及其背景

革新社会管理体制的目的在于打造一个合适社会进步的新的社会管理体制，在这种体制中，社会组织相对独立于政府机构，同为社会治理主体；社会自治作为行政管理（国家治理）的必不可少的补充，形成政府（国家）、市场、公民社会的相互独立并相互依存的良性关系。
2012年5月中国社会科学院发布《民间组织蓝皮书》，觉得：“社会管理革新赋予民间组织社会治理主体地位，民间组织已被政府纳入政府工作体制和运行机制。”①国内慈善体制改革在此背景下展开，也是革新社会体制的要紧内容，改革的目的在于达成慈善的社会化，打造现代慈善体制，促进慈善事业的进步。慈善的社会化是相对于现在国内慈善的“行政化”而言的，内涵是让慈善回归社会本位，充分尊重公民的慈善权利。

（一）质疑：慈善官办。

近几年发生的多起质疑慈善公信力的事件，表面上看都是民众对“官办”慈善机构的不信赖，事实上是对慈善组织官办、政府通过劝捐、指定受赠机构等操盘慈善的体制不满，民众慈善捐赠的积极性遭到严重干扰。《2011年度中国慈善透明度报告》称：近几个月来，红十字会“郭美美”事件及中华慈善总会“捐赠门”事件屡屡刺痛着社会神经，社会慈善机构遭遇着一次空前的信赖危机，慈善机构同意善款骤减。
2011年8月26日，《新京报》一篇文章称，据中国扶贫基金会、中国红基会等基金会获悉，近段时间，基金会募款困难程度增大，不少有捐赠计划的企业考虑延迟捐赠，以避开近期的公益事件风波，而民众捐款也出现下滑。民众以拒绝捐赠来表达对慈善体制的不满。

官办慈善体制下，公民怎么样行善？通常情况下，每逢大灾大难事件发生，政府动员单位劝捐，单位一般依据行政级别或技术职称等确定一个建议标准，大伙都在建议标准内捐赠，将善款善物交给所在单位，然后就不再关注善款善物的下落，事实上也无从关注。捐赠者既不知道慈善的社会需要，盲目捐赠，也没办法追踪善款善物的去向。假如说行善是公民的一项权利，那样，在政府劝捐模式下，这项权利的行使是不明不白的。

另一个问题是善款善物的去向，《2011年中国慈善捐助报告》显示：2010年中国58.3%的捐款流入政府与有政府背景的慈善会和红会系统，只有1.3%进入慈善会以外的社团、民非和福利院范围里，而在这个范围里，依旧有不少是有政府背景的机构。

行政权力对社会慈善资源的垄断人为导致社会不公平，官办慈善机构由于有着政府垄断的慈善资源，不需要通过努力做好慈善工作以增强竞争优势来获得社会资源，自然也就失去了积极回话社会民众慈善需要的动力和重压。与上述状况不一样的是（民办慈善）草根慈善组织即使做得再好，获得慈善资源并困难，因而其进步遭到限制，进而影响到公民行善的社会环境。除去响应政府号召，同意劝捐，普通公民想要行善，却找不到适合的组织、适合的方法，捐给政府或官办慈善机构，不信赖，捐给草根组织可能是非法的，雪中送炭呢，又不了解社会有着什么样的需要。

这种慈善运作方法遭到愈加多的非议，也愈加很难奏效。如，2012年北京7·21暴雨募捐遭冷遇甚至谩骂。公众以拒绝捐赠来表达对慈善体制的不满。早在2010年11月在深圳召开第二届中华慈善百人平台，形成了所谓的深圳共识，即“要尊重民间公益的志愿性和资助兴，慈善并不是强制义务，政府应防止动用权力汇集和分配慈善资源。”但在2012博鳌“慈善体制改革：透明度、专业化、公信力”平台上，壹基金实行主席周惟彦说道：“最大的感受是在当今的年代，在中国的飞速发展社会里，做好人的本钱和代价相当高。”①作为没任何政府背景的民间慈善组织，感觉目前的慈善环境仍然堪忧，慈善体制改革势在必行。

（二）民办慈善的政府参与问题。

对于民间慈善活动政府是不是应该参与？参与的程度怎么样？参与的方法是什么？以下两起事件引起了民众的热议。
2012年6月，由于“乡村教师培训”活动，崔永元微博怒骂湖南教育厅，在网上引起激烈讨论，此事足以引起对慈善运作模式的深思。对崔永元发起的“乡村教师培训”活动，湖南教育厅有无配合的义务？应该怎么样配合？在慈善项目运作过程中，民间公益组织与政府部门之间应是何种关系？崔永元何以理直气壮地怒骂，是由于他觉得教育厅不只负有道义上的责任，更有法定的责任。有赞成崔永元的，觉得湖南教育厅应当支持和配合慈善组织的活动，那样，教育厅应当怎么样配合？配合中是否会越界？越界了又该如何解决？也有人觉得湖南教育厅的辩解是有道理的，政府不应干涉民间慈善活动。那样，对“乡村教师培训”活动，湖南教育厅给予支持、配合，参与其中，就是干涉民间慈善活动吗？干涉就肯定不适合的吗？

2011年4月启动的旨在为贫困少年儿童提供生活资助，改变营养情况，促进其健康成长的“免费午餐”慈善项目，其运作过程中也存在同样的问题，即政府与民间公益慈善组织的关系问题。“免费午餐”计划因其规模大，耗资多，更对规范构建有极高需要，没政府参与其中，难成大事，因此，项目发起人邓飞也表示最后期望可以推进政府介入达成更大规模改革。但也有人觉得在该项目运作过程中，不少政府部门“既当裁判员又当运动员”,既不符合“社会管理革新”的年代精神，也不符合“小政府、大社会”未来发展趋势，政府应该将我们的角色聚焦在资金的主要提供者、营养标准的拟定者、食品安全和营养达标状况的监督者上，邀请包含企业、NGO、媒体、社会公众广泛参与其中，发挥各自优势，分工协作。

两个项目的活动发起人均期望政府及其部门予以支持、配合，前一块事件由于政府部门不予支持、配合挨了骂，后一块政府广泛参与其中，成效很好，但也有质疑。那样，在现代慈善体制中，政府到底应当干什么，怎么样去做；不应当干什么，怎么样规范，这是国内目前慈善体制改革要解决的重点问题。诚然，在社会进步的不同阶段，政府的职能和规模有所不同，政府对慈善活动的干涉也因时因地因具体状况而不同，但仍然可以有一些需要恪守的基本理念和需要遵循的基本原则。

2、现代慈善的核心理念

慈善体制改革需要现代慈善理念的引导，那样，现代社会的慈善理念是什么？现代慈善的核心理念是：一是，慈善的社会本位；一是慈善的公民权利本位，即：行善是一项公民权利，体现一个社会的公民精神。

（一）现代慈善的社会本位。

现代慈善是以民间组织为中介的一种社会互助，不同于个人资助和国家扶助。现代社会政府以税收打造法定保障体系（国家扶助），促进和动员社会力量参与打造社会慈善体系（社会慈善），尊重民间意愿，通过民间慈善组织解决社会矛盾，促进社会和谐。慈善可以做政府不察、不便、力所不及之事，提供政府不可以有效提供的公共服务和公共商品。香港何志平谈慈善事业：“社会慈善事业是民间行动，不是政府行为”.而且“不是为政府省钱。”政府的角色是充分提供一个全方位的、全民性的社会福利保障系统，是担当完备法律规章规范的拟定者和捍卫者，全方位监督从事慈善事业的社会企业、团体与机构，保障捐款者与受助人的利益。“①现代慈善的社会本位表目前：慈善组织的民间性、慈善运作机制的社会化、慈善价值追求的社会化等。慈善组织是独立于市场和政府的民间社会组织，用途的范围是政府与市场以外的社会公共范围，”现代慈善基本上可以等于民间公益“[1].

传统慈善是人和人之间直接的施授关系，总是是发生在亲友之间、邻里和熟人之间，而现代慈善的捐赠人和受助人或许素不相识，慈善项目是通过慈善组织的专业化、规范化的操作来完成，以便提升慈善资源的用法效率。从善款善物募集方法和善款善物的来源与慈善项目的选定和实行等方面来看，无不体现了慈善运作机制的社会化。现代慈善是一项需要全社会参与运作的事业。

现代慈善是与社会资源的市场配置、政府配置并列的第三种配置方法，”这种重新配置的动力来自两个方面：慈善的心灵和利益的驱动。前者是人类善良本性的显现或引发，后者是大家对个人利益的明智选择。“[2]作为社会力量对资源的配置，在社会价值追求方面，不同于市场之效率追求、政府行政之公平追求，慈善追求的是人际关系之和善与社会之和谐。从雷锋做好事不留名到陈光标高调慈善，[3]从捐赠者在乎受助者是不是感恩戴德到满足社会责任感的追求，反映的是价值追求的社会化。同时，现代慈善的价值还包含传播慈善文化，弘扬志愿精神，主张公民互助，推进社会革新，展示的是社会道德文化建设方面的社会力量。

（二）现代慈善的公民权利本位。

慈善是公民的自觉自愿行为，公民精神是现代慈善得以进步的人性基础和社会基础。慈善是一种民间行为，以公民的慈善心为道德基础。公民精神不止是慈善心，还体目前公民扶助社会弱者、谋求社会之和谐与大同的社会责任感。[论文网 LunWenData.Com]

从现代慈善的经济来源看，公民捐赠是现代慈善事业进步的主要方向，现代社会善款善物的募集主要依赖全社会公民自觉自愿捐赠，每人可慈善。”在美国所有慈善捐款中，约有85%的捐款来自普通百姓，约有10%的捐款来自公司企业，另有5%来自大型基金会。“[4]国内2008年，汶川地震，平民捐赠初次超越企业捐赠。

慈善捐赠的实质是公民基于道德观念对自己合法财产的处置。假如说税收是公民的一项法概念务，慈善则是公民的一项道德追求，因此，行善是公民追求自我道德健全的一种权利，这项权利的主要内容包含：第一，公民有自愿捐赠的权利，也有不捐赠的自由，不可以被捐款，政府劝捐、强制捐赠事实上侵有公民的自由权和财产权。第二，公民有自主选择受捐机构的权利，政府指定受捐机构，侵有公民捐赠的自主权。第三，公民有自主选择捐赠项目的权利。第四，公民有了解自己捐赠财物用状况的权利。

慈善活动通过将分散在公民手中的财富或其他社会资源集中起来服务于社会，集中表达了公民的意愿。对公民权利的尊重，不止是指尊重捐赠者的意愿，也包含对受助者的尊重。
2012年，在博鳌平台”慈善体制改革“分会上，国际佛光会世界总会副秘书长觉培法师谈到：”慈善不仅仅是给人面包，还有尊严。佛光山有孤儿院、养老院，但大家从来不给孩子曝露于媒体之中。“[5].

3、影响现代慈善事业进步的主要原因

影响慈善事业进步的原因不少，因而慈善体制改革中具体规范的设计、构建需结合实质状况，综合考虑各种原因。

（一）经济原因。

社会贫困一直随着着社会进步，因此，济贫也一直是慈善活动的主要内容之一。存在社会贫困，慈善需要出现了；当社会各阶层收入差距拉大、贫富悬殊时，富者拥有些社会财富使其具备布施的经济基础，而全社会”患不均“的公平理念，使富者产生了积德行善的主观愿望。

国内在计划经济时期，因为经济进步落后，物质贫乏和平均主义的分配规范，致使公益慈善失去了进步的经济基础，民间慈善活动基本处于停滞状况。经济体制改革，一方面将原来由企业和政府承担的社会责任转移到社会，非营利组织进入一个飞速发展时期，这一时期包含中国儿童少年基金会在内的不少公益慈善组织成立，慈善有了组织基础；其次，经济体制改革让一部分人先富了起来，慈善有了经济基础。优胜劣汰的市场经济机制势必使弱者愈弱，强者愈强，这样，贫弱者自有慈善需要，基于社会进步与社会和谐的一同需要，富者强者自有回话的力量和理念。

各地慈善组织的数目和规模通常来讲，与当地经济进步水平有关，沿海经济发达区域，慈善组织数目多，规模也大，公民捐赠也多。

税收规范对慈善的影响最为直接。”西方成熟社会通过‘一疏二堵’勉励公民和企业捐赠慈善，一疏，是企业和个人捐助慈善和公益事业可以获得免税的待遇；二堵，是用巨额的遗产税和赠与税对资产转移进行限制。“[6]国内也打造对慈善的税收勉励机制，但现在税收打折并非一项普惠规范，只有获得合法社团地位的机构同意捐赠才有税收打折，也只有捐赠给指定的机构，捐赠人才能享遭到税收打折。现在只有向几大官办慈善组织捐赠才能享受免税待遇，慈善捐赠免税成为一项特权，在税收打折规范上的厚此薄彼，人为地制造了不公平，客观上抑制了慈善捐赠的积极性。其次，现在还没开征遗产税，富裕者的巨额财富造就了公众颇有非议的”富二代“.

（二）社会原因。

影响慈善的社会原因主要有社团体制和公民社会的志愿者精神。西方慈善事业的进步得益于相对成熟的社团规范和独立的公民社会，宽松的社团体制下，非政府组织不只数目多，活动范围也十分广泛。”2000年，在美国国税局注册登记的非政府组织已达到180万，再加上数百万其他的各类协会与不需要注册登记的宗教组织等，美国的非政府组织远超越180万个“.[7]而据民政部《2011年社会服务进步统计公报》显示：截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个。当然这也只是登记注册的社会组织，很多草根组织由于严格的登记规范现在还没合法身份。非政府组织不只为慈善事业的进步提供了组织基础，也有益于培养现代社会公民意识，公民社会的志愿者精神也是现代慈善活动拓展的社会基础。社会组织数目少，活动范围有限，全民自觉自愿乐于参与慈善的观念还没普及，这是国内慈善事业进步面临的近况。时下正在进行中的社团体制改革也是国内革新社会管理体制的要紧内容之一，慈善体制的改革需要考虑这一近况。

（三）宗教原因。

在西方，宗教对慈善的影响无处不在，现代意义上的慈善事业就始于教会慈善事业，论文格式到今天仍有不少冠以教会名字的慈善机构，教会的慈善事业仍在全球范围内发挥着济贫救世有哪些用途。
1991年出版的《中国大百科书》，在”慈善事业“条目中讲解为”带有浓重的宗教和迷信“,将慈善与宗教布施联系在一块。宗教教人向善，如佛教以慈悲为怀，基督教教义中有”行善“,宗教之于慈善的意义在于激起善良的人性，而慈善事业正以慈善心为道德基础，宗教对现代慈善事业的进步仍是不可忽略的社会力量。正因这样，2012年2月国家宗教局联合中央统战部、国家发改委、财政部、民政部和税务总局等部门印发了《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的建议》，鼓励、规范和引导宗教界依法从事公益慈善活动。

（四）政治原因。

政治原因对慈善事业的影响，主要体目前政府对慈善事业的干涉，政府的职能定位、行政的理念影响慈善事业的进步，以人为本、服务行政的理念，政府以为民谋福祉为己任，以民生为重，就会看重和鼓励慈善事业的进步。政治原因对慈善事业的影响常常通过行政的直接干涉来达成。因为种种缘由，不一样的政府或同一政府在不同时期，干涉的形式和程度不尽相同。政府对社会事务大包大揽的体制下，民间慈善组织失去了存活的政治环境，没立足之地。”大政府、小社会“的体制，民间慈善组织的活动空间也非常有限，政府在慈善范围的过多干涉一方面挤占了公民社会的空间，不利于培植公民精神；其次，抑制了慈善组织的规模。从上个世纪80年代后期开始，行政体制改革、政府职能的转变，一直是政府机构改革的要紧内容。

影响社会慈善事业进步的很多原因，如公民行善的环境、宗教慈善的合法地位、经济规范的设计、行政体制改革与政府职能的转变等无不涉及政府与社会的关系，无不与行政权力戚戚有关。因此，目前国内慈善体制改革的重点在于确定政府在现代慈善体制中的地位和用途，限制和规范政府权力的行使。

4、现代慈善体制中的政府用途

慈善范围的”泛行政化“和行政管理”缺位“是中国慈善事业进步过程中并存的两种现象，这是慈善体制改革需要解决的两个问题。

（一）慈善体制”去行政化“.

1.慈善组织民间化。

一方面，要对政府背景的慈善组织进行改革，使之回归民间。现在，国内注册慈善组织常见具备政府背景，即慈善组织的官办烙印，这是政府严格控制的慈善立法指导思想导致的。《基金会管理条例》、《社团条例》、《民办非企业登记管理条例》等法规，都规定了业务主管部门的审批和管理。这样，慈善组织要获得登记注册，就需要找到相应的业务主管部门，相应的主管部门是有行政级别的，慈善组织也就相应有了行政级别，并按行政级别注入财政资金、配备编制、安排人事、给予财政补贴等，慈善组织的官办烙印因此而来，其独立性和自治性先天不足。

其次，改革社团注册登记规范，促进草根慈善组织的合法化。注册公益身份，获得社会资源，是每个公益慈善组织的愿望，但在目前体制下，民间公益慈善组织要拿到一个”名分“非常艰难。如北京慧灵智障人士社区服务机构一直致力于帮助智障人士通过参与正常的社会生活回归社会，从2010年6月起，就一直在为拥有”民办非企业单位“的身份而努力，并专门成立了由四名北京当地员工组成的”民非注册公关小组“,为注册进行了多次公关活动，但结果仍以失败告终。[8]很多草根慈善组织因找不到业务主管部门而没办法登记，或者成为非法社会组织，或者选择挂靠，账目不可以自主，项目没办法独立运作，或者注册成商业公司，不可以享受税收打折。慈善组织”去行政化“的主要内容包含：取消慈善组织的行政级别和行政编制，政府财政投入越来越退出，同时，取消业务主管部门对慈善组织的行政管理，或由行政管理转变为行政指导。

2.打破慈善运作模式的政府主导。

从募捐方法及途径来看，政府劝捐模式长期占据主导地位，不少捐赠人迫于重压而非出于道德上的慈善心捐赠，对于企业捐赠者来讲，政府动员更是捐赠行为的直接动因。”依据大家对18家曾获“中华慈善奖”企业的调查，15家觉得“响应政府号召”和“企业进步策略所需”是其捐赠的主要动力，选择比率达83.3%.“[5]还有违背捐赠人意愿的就是政府指定受赠人，如加多宝在玉树地震的时候坚持要捐给扶贫基金会，但当时募捐晚会上规定捐款只能给三家：民政部、慈善总会、红十字会。[9]这样，行政劝捐、行政指定导致的不公平慈善体制，致使官办慈善机构高枕无忧，不思进取，而很多草根慈善组织获得资源困难，因而存活艰难。

从善款善物的作用来看，善款善物的用法常常与财政收入不分，其作用与功效是不是反映了捐助者的真实意愿不能而知。
2008年汶川地震后，时任清华大学公共管理学院NGO研究所所长的邓国胜带领十余人的调查团队，历时4个月做了一个地震捐款状况的调查，调查结果显示：汶川地震760亿捐款，80%多进了政府的财政账户，了解我们的捐款用在什么地方的捐款人只占4.8%.《新京报》和网易一个联合调查的结果是网民、捐款人知道自己捐款用在什么地方的只占0.61%.由于与政府的钱放在一块，捐款到底如何使用，捐赠人并不了解。

政府应当越来越淡化主导意识，放下民间社会，以支持、配合、帮助者的身份参与其中。通常而言，每逢发生大灾大难事件，政府的资源动员和调配机制是十分有效的，虽然，这种体制有违慈善的民间性和志愿性特征，但在现在国内公民社会缺失、社会组织数目与力量不足的状况下，仍然是必需的，因此，慈善的”去行政化“也将是一个政府越来越放权于社会的过程。

（二）政府在慈善体制中的角色定位。

在对慈善组织和慈善运作模式干涉过多的同时，存在着政府对慈善事业进步的宏观协调、慈善理念的引导、慈善环境的改变等方面的缺位，对诈捐与借慈善牟利等违法行为，与慈善组织的财务规范等，缺少有效的监管手段。因此，应当确定政府在慈善体制中的角色是：慈善法律规范的提供者、慈善社会环境的打造者、慈善活动的监管者。

1.慈善法律规范的提供者。

第一，作为国家对慈善管理的实质实行者，有促进人大慈善立法的职责。政府是国家慈善管理的实质实行者，依据慈善管理实践，总结经验和教训，形成对全国人大立法工作的建议，帮助和促进全国人大的慈善立法。当务之急，是清理现有法律法规体系，修正立法理念，促进立法指导思想的转变。涉及慈善事业的法律法规政策文件不少，但以前的指导思想是控制，严格的登记规范与慈善官办便是这一立法指导思想的体现。从立法上支持慈善体制改革的重点是需确立慈善的民间属性，保障公民行善的权利，对公民依法创办慈善组织予以支持和鼓励。

第二，作为行政法规和行政规章的拟定者，在政府的行政立法权限范围内，进一步将法律规定细化、具体化，在立法层面弥补和修正全国人大公益慈善立法的不足和缺点。在先行先试范围，积极探索革新慈善管理体制。现在，国内慈善体制中具备举足轻重用途的主要立法是国务院的三部行政法规《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》，修订这三部法规，可以解决慈善事业进步的不少重大问题，如慈善组织登记达成从严格审批制到备案制，让很多的草根慈善组织合法化。在获得慈善资源方面，取消行政垄断，鼓励形成公平角逐规范。

第三，健全行政执法规范立法永远跟不上情势的进步变化，因而再健全的立法，也会在实行中遇见不可预测的问题，怎么样在执法操作层面弥补和修正立法的不足和缺点，是行政执法的要紧使命之一。

2.慈善社会环境的打造者。

行政执法中坚持服务行政理念，通过一些具体手段鼓励民间慈善活动，如为民间慈善组织提供信息、登记注册、简化税收打折程序等方面的服务和便利条件，在一些需要政府帮助的慈善项目上，支持、配合民间慈善活动。打造慈善信息平台，为民间慈善活动提供引导，如慈善活动范围的选择和慈善项目的设计。通过舆论宣传公民社会的慈善精神，嘉奖对慈善事业作出突出贡献者，提供便利条件，培育民间慈善组织，塑造每人可慈善的社会环境。

3.慈善活动的监管者。

依法确保慈善组织和慈善活动的公益属性，加大对诈捐与借慈善名义牟利的违法行为的处罚。[论文网]